L’occupation sans titre du domaine public constitue une problématique juridique complexe qui confronte quotidiennement les collectivités territoriales à des situations d’empiètement. Qu’il s’agisse de terrasses de cafés débordant sur les trottoirs, de commerces étendant leur surface de vente ou de particuliers annexant indûment une portion de voirie, ces occupations irrégulières génèrent des contentieux spécifiques. Le droit administratif a progressivement élaboré un régime juridique structuré autour de la protection du domaine public et de la faculté pour les personnes publiques d’exiger une indemnité d’occupation. Cette compensation financière, distincte des sanctions pénales encourues, vise à réparer le préjudice subi par la collectivité tout en préservant l’intégrité du domaine public.
Fondements juridiques de la protection du domaine public contre les empiètements
La protection du domaine public contre les empiètements repose sur un cadre juridique précis, établi tant par les textes législatifs que par une jurisprudence administrative abondante. Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) constitue le socle normatif principal, complété par le Code de la voirie routière qui régit spécifiquement les atteintes à l’intégrité de la voie publique.
L’article L. 2122-1 du CG3P pose le principe fondamental selon lequel « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ». Ce principe cardinal de l’autorisation préalable est renforcé par l’article L. 2122-2 qui précise que « l’occupation ou l’utilisation du domaine public ne peut être que temporaire ». Ces dispositions consacrent le caractère précaire et révocable de toute occupation du domaine public, même autorisée.
La jurisprudence a considérablement enrichi ce cadre législatif. L’arrêt du Conseil d’État du 13 juin 2003, Commune de Sainte-Maxime, a consacré l’obligation pour l’administration de mettre fin à une occupation sans titre du domaine public, considérant qu’il s’agit d’une obligation de moyens et non de résultats. Plus récemment, la décision du 16 mai 2011, Commune de Moulins, a précisé les contours du pouvoir de l’administration dans la protection de son domaine.
L’inaliénabilité et l’imprescriptibilité du domaine public constituent des principes fondamentaux qui sous-tendent ce régime protecteur. Ces caractéristiques, consacrées à l’article L. 3111-1 du CG3P, impliquent qu’aucun droit réel ne peut être acquis par prescription sur le domaine public et qu’aucune tolérance administrative ne peut légitimer un empiètement, quelle que soit son ancienneté.
Typologie des empiètements sur la voie publique
Les empiètements sur la voirie publique revêtent des formes variées qui peuvent être catégorisées selon leur nature et leur gravité :
- Les empiètements commerciaux (terrasses, étalages, présentoirs)
- Les empiètements immobiliers (avancées de constructions, balcons, marches)
- Les empiètements temporaires (échafaudages, dépôts de matériaux)
- Les empiètements par des réseaux (canalisations, câbles)
La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 12 janvier 2016, a considéré que même un débord de toiture constituait un empiètement illégal nécessitant régularisation ou suppression. Cette décision témoigne de l’approche rigoureuse adoptée par les juridictions administratives face aux atteintes à l’intégrité du domaine public.
La qualification juridique de l’empiètement dépend non seulement de sa nature physique mais aussi de son incidence sur l’affectation du domaine public. Ainsi, un empiètement compromettant la circulation des piétons sur un trottoir sera considéré avec une particulière sévérité par les juges, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 29 octobre 2012, Commune de Tours.
Procédures de constatation et qualification juridique des empiètements
La mise en œuvre des procédures sanctionnant les empiètements sur la voie publique débute nécessairement par leur constatation formelle. Cette phase préliminaire détermine l’ensemble du processus contentieux ultérieur et engage la validité des mesures administratives qui en découleront.
Les agents assermentés des collectivités territoriales disposent d’une compétence privilégiée pour constater ces infractions. L’article L. 116-2 du Code de la voirie routière habilite spécifiquement les agents des services de voirie à dresser des procès-verbaux constatant les empiètements. De même, les policiers municipaux, en vertu de l’article L. 2212-5 du Code général des collectivités territoriales, peuvent intervenir dans ce cadre au titre de leurs missions de police administrative.
Le procès-verbal de constatation constitue une pièce maîtresse du dossier administratif. Sa rédaction doit respecter un formalisme rigoureux pour garantir sa validité juridique. Il doit notamment :
- Identifier précisément le lieu de l’empiètement (références cadastrales, adresse)
- Décrire avec exactitude la nature et l’étendue de l’empiètement
- Mentionner les mesures effectuées (dimensions, surface occupée)
- Être accompagné de photographies et, si possible, de relevés topographiques
La jurisprudence a précisé les exigences relatives à ces constatations. Dans un arrêt du 9 mars 2018, la Cour administrative d’appel de Nantes a invalidé une procédure d’expulsion fondée sur un procès-verbal insuffisamment précis quant à la délimitation exacte de l’emprise publique concernée.
La qualification juridique de l’empiètement
Une fois l’empiètement constaté, sa qualification juridique détermine le régime applicable. La contravention de voirie routière, prévue à l’article R. 116-2 du Code de la voirie routière, sanctionne spécifiquement « le fait de procéder à des travaux sur le domaine public routier sans autorisation ». Cette infraction, punie d’une amende de cinquième classe, est distincte de la contravention de grande voirie qui concerne les autres dépendances du domaine public.
L’empiètement peut également être qualifié d’occupation sans titre du domaine public, notion plus large qui englobe toute utilisation non autorisée d’une dépendance domaniale. Cette qualification ouvre droit à l’indemnité d’occupation, indépendamment des sanctions pénales encourues.
Dans certains cas, l’empiètement peut relever de l’usurpation de voie publique, infraction spécifique prévue à l’article L. 2132-9 du CG3P qui sanctionne « le fait d’empiéter sur le domaine public routier ou de compromettre la conservation ou la sécurité des usagers de ce domaine ».
La Cour de cassation, dans un arrêt du 16 septembre 2014, a rappelé que la qualification d’empiètement sur le domaine public n’était pas exclusive d’autres qualifications pénales, notamment celle de construction sans permis lorsque l’empiètement résulte d’un ouvrage fixe réalisé sans autorisation d’urbanisme.
Régime juridique de l’indemnité d’occupation pour empiètement
L’indemnité d’occupation constitue la réponse financière de l’administration face à une occupation sans titre du domaine public. Cette créance non fiscale présente des caractéristiques juridiques spécifiques qui la distinguent tant des redevances domaniales que des sanctions pénales.
Le fondement juridique de cette indemnité réside dans l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que « toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance ». La jurisprudence a étendu ce principe aux occupations sans titre, considérant que l’absence d’autorisation ne saurait exonérer l’occupant de son obligation de verser une contrepartie financière à la collectivité propriétaire.
La nature juridique de cette indemnité a été précisée par le Conseil d’État dans sa décision Société Jonathan Loisirs du 16 mai 2011. Elle n’est pas une sanction mais la contrepartie financière de l’utilisation sans titre du domaine public. Elle vise à réparer le préjudice subi par la personne publique du fait de cette occupation irrégulière, préjudice qui comprend à la fois la privation de redevance et l’atteinte portée à l’intégrité du domaine.
Modalités de calcul de l’indemnité d’occupation
Le montant de l’indemnité d’occupation est déterminé selon des critères spécifiques qui ont été progressivement dégagés par la jurisprudence administrative. Dans son arrêt du 13 février 2015, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole, le Conseil d’État a posé le principe selon lequel cette indemnité devait être calculée en tenant compte :
- De la valeur locative du domaine occupé
- De l’avantage économique retiré par l’occupant sans titre
- De la durée de l’occupation irrégulière
En pratique, de nombreuses collectivités territoriales se réfèrent aux tarifs des redevances domaniales qu’elles appliquent pour les occupations régulières, en y ajoutant une majoration forfaitaire pour tenir compte du caractère irrégulier de l’occupation. Cette majoration, qui peut atteindre 100% du tarif normal, a été validée par la jurisprudence administrative dès lors qu’elle n’a pas un caractère manifestement disproportionné.
Le Conseil d’État, dans sa décision du 11 octobre 2017, Société Sogefimur, a précisé que l’indemnité pouvait légitimement excéder le montant de la redevance qui aurait été due pour une occupation régulière, afin de tenir compte des frais engagés par l’administration pour constater et faire cesser l’occupation sans titre.
La surface occupée constitue un élément déterminant du calcul. Elle doit être établie avec précision, généralement par un géomètre-expert, particulièrement en cas de contestation. La Cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 7 juin 2018, a annulé un titre de recettes émis pour le recouvrement d’une indemnité d’occupation en raison de l’insuffisante précision des mesures de l’empiètement.
Procédures de recouvrement et contentieux liés aux indemnités
Le recouvrement des indemnités d’occupation pour empiètement sur la voie publique obéit à des règles procédurales précises, dont le respect conditionne la validité de l’action administrative. Les collectivités territoriales disposent d’un arsenal juridique diversifié pour assurer ce recouvrement, mais doivent naviguer entre efficacité et respect des droits des administrés.
L’émission d’un titre de recettes constitue l’acte fondamental de la procédure de recouvrement. Ce document, qui doit respecter les exigences formelles prévues par l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales, matérialise la créance de la collectivité. Il doit mentionner avec précision le fondement juridique de l’indemnité, la période concernée, la surface occupée et les modalités de calcul du montant réclamé.
Avant l’émission du titre, la jurisprudence recommande l’envoi d’une mise en demeure préalable, bien que celle-ci ne constitue pas une formalité substantielle. Dans un arrêt du 11 avril 2016, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que cette démarche participait du respect du principe du contradictoire et permettait à l’occupant sans titre de présenter ses observations.
Le recouvrement proprement dit est assuré par le comptable public, qui dispose des prérogatives de puissance publique attachées au recouvrement des créances publiques. Le titre de recettes bénéficie du privilège du préalable, ce qui signifie qu’il est exécutoire de plein droit sans qu’il soit nécessaire d’obtenir un jugement préalable.
Contentieux et voies de recours
Le contentieux relatif aux indemnités d’occupation se caractérise par sa dualité, réparti entre les juridictions administratives et judiciaires selon la nature du litige.
La contestation du bien-fondé de l’indemnité relève de la compétence du juge administratif. L’occupant sans titre peut contester :
- La qualification domaniale du terrain (appartenance au domaine public)
- L’existence même de l’empiètement (contestation des mesures)
- Le montant de l’indemnité (mode de calcul, surface prise en compte)
Ces recours doivent être exercés dans un délai de deux mois à compter de la notification du titre de recettes, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 22 novembre 2019, Société Parc Saint-Jean.
En revanche, les contestations relatives aux opérations de recouvrement proprement dites relèvent de la compétence du juge judiciaire, plus précisément du juge de l’exécution. Ces contestations peuvent porter sur la régularité formelle des actes de poursuite ou sur les mesures conservatoires prises par le comptable public.
La prescription de l’action en recouvrement mérite une attention particulière. En vertu de l’article L. 2321-4 du CG3P, les produits et redevances du domaine public se prescrivent par cinq ans, quel que soit leur mode de fixation. Cette prescription quinquennale s’applique également aux indemnités d’occupation sans titre, comme l’a confirmé la Cour administrative d’appel de Marseille dans son arrêt du 6 décembre 2016.
Enfin, la transaction constitue un mode alternatif de règlement des litiges particulièrement adapté en matière d’indemnité d’occupation. L’article 2044 du Code civil, applicable aux personnes publiques, permet de conclure des accords transactionnels qui, tout en préservant les intérêts financiers de la collectivité, peuvent faciliter la régularisation de situations d’empiètement anciennes ou complexes.
Stratégies de prévention et de régularisation des situations d’empiètement
Face à la complexité juridique et financière que représentent les empiètements sur la voie publique, les collectivités territoriales ont tout intérêt à développer des stratégies proactives de prévention et de régularisation. Ces approches, qui conjuguent rigueur juridique et pragmatisme administratif, permettent de préserver l’intégrité du domaine public tout en évitant des contentieux longs et coûteux.
La prévention des empiètements passe d’abord par une délimitation précise du domaine public routier. Les procédures d’alignement, prévues aux articles L. 112-1 et suivants du Code de la voirie routière, constituent un outil juridique fondamental pour fixer de manière incontestable la limite entre propriétés privées et voie publique. L’établissement systématique de plans d’alignement, particulièrement dans les zones urbaines denses ou en développement, permet de prévenir les contestations ultérieures sur l’étendue exacte du domaine public.
Le développement d’une politique de surveillance régulière du domaine public constitue un second axe préventif majeur. La Cour des comptes, dans son rapport public annuel de 2018, a souligné l’importance pour les collectivités de mettre en place des systèmes d’information géographique (SIG) permettant un suivi précis de l’occupation de leur domaine. Ces outils technologiques, couplés à des inspections de terrain régulières, facilitent la détection précoce des empiètements avant qu’ils ne s’inscrivent durablement dans le paysage urbain.
Modalités de régularisation des empiètements existants
Lorsqu’un empiètement est constaté, plusieurs voies de régularisation s’offrent à la collectivité, selon la nature et l’ampleur de l’occupation sans titre :
- La délivrance a posteriori d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT)
- Le déclassement d’une portion du domaine public suivi de sa cession
- La conclusion d’une convention d’occupation assortie d’une régularisation financière
- L’échange de terrains entre la collectivité et l’occupant sans titre
La jurisprudence administrative a progressivement assoupli sa position concernant la régularisation des empiètements anciens. Dans un arrêt du 21 mars 2019, la Cour administrative d’appel de Nancy a validé la délivrance d’une autorisation d’occupation temporaire régularisant un empiètement ancien, dès lors que cette occupation n’entravait pas l’affectation du domaine public et que l’occupant s’acquittait d’une redevance tenant compte de l’occupation passée.
Le déclassement suivi d’une cession représente une solution pérenne mais juridiquement complexe. L’article L. 2141-1 du CG3P exige que le bien ait préalablement fait l’objet d’une désaffectation matérielle, ce qui peut s’avérer problématique pour certaines dépendances de la voirie. La procédure de déclassement anticipé, introduite par l’ordonnance du 19 avril 2017, offre toutefois une flexibilité accrue en permettant le déclassement d’un bien encore affecté à un service public.
La médiation constitue un outil précieux dans la résolution des conflits liés aux empiètements. Le recours à un médiateur indépendant peut faciliter l’émergence de solutions négociées, particulièrement dans les cas d’empiètements anciens où la situation factuelle s’est cristallisée depuis plusieurs décennies. Cette approche amiable, encouragée par le Code de justice administrative depuis la réforme du 18 novembre 2016, permet souvent d’aboutir à des régularisations acceptables pour toutes les parties.
Enfin, les collectivités territoriales peuvent envisager d’intégrer la problématique des empiètements dans leur politique d’aménagement urbain. Les opérations de requalification de voirie ou de réaménagement urbain constituent des opportunités pour régulariser globalement des situations d’empiètement, notamment dans les centres historiques où l’imbrication entre domaine public et propriétés privées résulte souvent d’évolutions urbanistiques séculaires.
Perspectives d’évolution du cadre juridique et recommandations pratiques
Le régime juridique de l’empiètement sur la voie publique et des indemnités d’occupation qui en découlent connaît actuellement une phase d’évolution significative, sous l’influence conjuguée de réformes législatives et de nouvelles orientations jurisprudentielles. Ces transformations dessinent les contours d’un droit domanial en mutation, qui cherche à concilier protection du domaine public et pragmatisme administratif.
L’adoption de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques a introduit une flexibilité accrue dans la gestion du domaine public. En facilitant les procédures de déclassement et en modernisant le régime des occupations domaniales, ce texte offre aux gestionnaires publics des outils juridiques novateurs pour traiter les situations d’empiètement. La généralisation des procédures de mise en concurrence pour l’attribution des autorisations d’occupation temporaire, si elle ne s’applique pas directement aux régularisations d’empiètements, témoigne néanmoins d’une volonté de valorisation économique du domaine qui influence les pratiques en matière d’indemnité d’occupation.
La jurisprudence administrative récente témoigne d’une approche plus pragmatique des empiètements. Le Conseil d’État, dans sa décision du 13 avril 2022, Commune de Saint-Tropez, a reconnu la possibilité pour l’administration de tolérer temporairement certains empiètements mineurs ne compromettant pas l’affectation du domaine, sans pour autant renoncer à percevoir une indemnité d’occupation. Cette évolution jurisprudentielle, qui ne remet pas en cause les principes fondamentaux de protection du domaine public, ouvre la voie à une gestion plus différenciée des situations d’empiètement selon leur impact réel sur l’intérêt général.
Recommandations pratiques pour les gestionnaires publics et les occupants
Face à la complexité juridique de la matière, plusieurs recommandations pratiques peuvent être formulées à l’attention des gestionnaires du domaine public :
- Établir un inventaire exhaustif des empiètements existants sur le territoire de la collectivité
- Mettre en place une politique tarifaire transparente et cohérente pour les indemnités d’occupation
- Développer des procédures standardisées de constatation et de traitement des empiètements
- Former les agents territoriaux aux spécificités juridiques de la domanialité publique
Pour les occupants sans titre confrontés à une situation d’empiètement, il convient de privilégier une démarche proactive :
- Solliciter rapidement une régularisation administrative dès la prise de conscience de l’empiètement
- Recourir à un géomètre-expert pour établir précisément les limites de propriété
- Proposer des solutions alternatives comme l’échange de terrains ou la modification de l’ouvrage empiétant
- Négocier un échéancier de paiement pour les indemnités d’occupation rétrospectives
L’émergence de modes alternatifs de règlement des différends (MARD) dans le contentieux administratif offre des perspectives intéressantes pour la résolution des litiges liés aux empiètements. La médiation administrative, consacrée par la loi du 18 novembre 2016, permet d’envisager des solutions négociées qui préservent les intérêts financiers de la collectivité tout en tenant compte des contraintes pratiques des occupants sans titre.
Enfin, l’intégration des problématiques d’empiètement dans une stratégie globale de gestion patrimoniale constitue une approche prometteuse. Les collectivités territoriales gagneraient à développer une vision prospective de leur domaine public, en anticipant les évolutions urbaines et les besoins d’occupation temporaire. Cette approche préventive, couplée à une politique de contrôle régulier, permettrait de réduire significativement les situations d’occupation sans titre et les contentieux qui en découlent.
La gestion des empiètements sur la voie publique et le recouvrement des indemnités d’occupation constituent ainsi un domaine juridique en pleine mutation, où l’innovation administrative et la souplesse gestionnaire peuvent contribuer à une protection plus efficace du domaine public, tout en préservant l’équité entre les utilisateurs légitimes et les occupants sans titre.